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  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“党规党纪严于国家法律。”这是纪律建设的首要原则和逻辑起点。国家法律是公民的底线,党的纪律是党员的底线。“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织,党的先锋队性质和执政地位,更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。” (王岐山:《坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新》,《人民日报》2015年10月23日。)党只有以更高的标准、更严的纪律要求和约束各级党组织和广大党员干部,才能永葆先进性和纯洁性。

  然而,过去存在比较突出的“纪法不分”问题。在条文上,2003年底印发的《中国共产党纪律处分条例》共178条,其中70多条同刑法等国家法律重复。把公民都不能破的法律底线写到党的纪律里,党的各级组织、党员都退守到法律底线上,弱化了党作为政治组织的先进性(《之四:纪严于法 纪在法前 纪法分开》,中央纪委监察部网站,2015年4月5日,http://m.ccdi.gov.cn/content/0c/2b/9301.html。)。在实践中,这就导致法在纪前,把违纪当成“小节”,不到违法程度就都可以“包容”“宽容”,造成“要么好同志、要么阶下囚”。这既是对干部的不负责,更是对组织的严重伤害。

  针对上述问题,习近平明确要求“把纪律和规矩挺在前面”,“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”。这包括两重含义:一是必须让更严的纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线,各级党组织要以纪律为戒尺,发现苗头就及时提醒,触犯纪律就立即处理。二是纪律建设全覆盖。全面从严治党,不只是惩治极少数严重违纪涉嫌违法的人,更要用严明的纪律管全党、治全党。在上述思路下,中央采取了一系列针对性举措,真正将“挺纪在前”落到实处。

  第一,纪法分开。凡是法律中已经有的规定,党规党纪中不再出现。其一,2015年修订后的《中国共产党纪律处分条例》,删除79条与刑法等法律重复的条款,为党纪“减负”。修订后的《纪律处分条例》从原来的15 章、178条、2.4万余字缩减为11章、133条、1.7万余字。此前与法律重合的贪污贿赂、失职渎职、妨害社会管理秩序等内容,不再列入党纪。其二,《中国共产党问责条例》(2016年制定)、《中国共产党党内监督条例》(2016年修订)、《中国共产党巡视工作条例》(2015年制定、2017年修订)等党内法规均减少了反腐败等相关表述,明确规定党的监督、问责、巡视工作的核心目标都是确保党章党规党纪在全党有效执行。重复条款去除,反腐败表述减少,“不是说不要法了,而是法早就在那挺着了、立着了” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第65页。)。“纪法分开”意味着,在严格执行国家法律基础上,党的纪律更有针对性,更聚焦管党治党。

  第二,纪严于法、纪在法前。其一,为党纪“加码”。习近平指出:“既然作规定,就要朝严一点的标准去努力,就要来真格的。”( 《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2015年,第67页。)根据这一思路,新修订的《中国共产党纪律处分条例》开列“负面清单”,提出更严格的纪律要求和更严厉的处分措施,画出了不可触碰的底线。其二,明确《中国共产党纪律处分条例》的修订原则是“坚持以党章为遵循,以严明的纪律维护党章的权威”。通过梳理整合党章中的纪律要求,将党的纪律分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六类,特别强调“严明党的纪律,首要的就是严明政治纪律” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第13页。),“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律,遵守政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础” (《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,第131页。)。在修订中着力解决过去政治纪律、组织纪律规定不具体等突出问题,修订后的《中国共产党纪律处分条例》第六章和第七章(主要是第45、46、52、65、66、67条)增加了大量相关细致规定,体现出党纪底线与国法规定的不同侧重和鲜明导向。其三,注重衔接。删除与国法相重复内容后,如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任,《中国共产党纪律处分条例》区分五种不同情况,在第四章分别作出了规定,实现党纪与国法有效衔接。其四,制定了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》等一系列配套党内法规,构建更系统、更全面的党纪制度体系。

  第三,强化执行。“挺纪在前”既要靠更严的纪律规定,更要靠对纪律规定的有力执行。习近平强调:“制定纪律就是要执行的” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第77页。),“把纪律挺在前面,发现问题就要提提领子、扯扯袖子,使红红脸、出出汗成为常态。对问题严重的,就要打手板、敲警钟,该组织处理的组织处理,该纪律处分的纪律处分” (习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)。否则,党的纪律就会变成“纸老虎”“稻草人”,造成“破窗效应”。从具体执行来看,首先是严明政治纪律。党的十八大以来的5年间,共立案审查违反政治纪律案件1.5万件,处分1.5万人,其中中管干部112人 (《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。其次是以反“四风”为抓手,着力解决情节较轻微、影响更广泛的违纪问题。5年来,共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起,处理党员干部25.6万人 (《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。再次是注重操作性,确保可行性。既要严明党的纪律,也要考虑党员干部的正常社会交往需要,为此,各级纪检机关对礼尚往来标准、言论自由边界等都作了符合各地实际、便于把握的具体规定。

  在实践探索基础上,党的十九大正式将“坚持把纪律挺在前面”写入党章总纲,作为全面从严治党的基本原则。